夏莉萍:中国领事保护需求与外交投入的矛盾及解决方式

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   内容提要:近年来,中国领事保护中的“供需矛盾”没办法 突出,外交部和驻外使领馆解决的领事保护案件数量上升,但中国政府在领事保护方面资金投入和人员投入十分有限。目前,中国的地方政府和企业在中央、地方、驻外使领馆、企业和此人 “五位一体”的领保联动机制中发挥了重要作用。要解决领事保护中的“供需矛盾”,也能 增加外交投入,具体包括增加领事保护经费的额度、增设领事机构、增加外交部和驻外使领馆中专门从事领事保护工作的人员编制等。一同,还也能 继续发挥现有联动机制的作用,并探索领事保护机制在平行方向上的发展,如建立更多的国际相互媒体合作机制。另外,还需多管齐下,减少领事保护需求,如加大海外安全和国外相关法律法规的宣传力度,强化公民的海外安全意识和守法意识,减少因海外公民的违法违规行为引起的领事保护案件数量;加强国内与领事保护相关的法律法规建设,使公民对领事保护服务的期待合理化;鼓励企业和公民购买有关保险,利用商业渠道降低为海外风险付出的代价,等等。

   关 键 词:中国政治与外交  领事保护需求  外交投入  领事保护机制

   近年来,随着改革开放的深入和融入世界步伐的加快,中国领事保护中的“供需矛盾”没办法 突出。海外中国公民的领事保护需求持续增加,而政府在领事保护方面的外交投入却十分有限,领事保护局面也能用“小马拉大车”来形容。①没办法 ,当前中国领事保护需求和外交投入究竟怎样?怎样解决或多或少矛盾?本文拟就哪些什么的问题进行初步探讨。

一、海外中国公民的领事保护需求巨大

   海外中国公民对领事保护的需求是巨大的,这主要表现在以下两方面。

   (一)领事保护的服务对象群体庞大

   领事保护的对象是在国外(不包括中国香港、澳门和台湾地区)的中国公民(含香港、澳门和台湾同胞)。②关于国外究竟有有2个中国公民,目前没办法 官方统计数字。国外中国公民群体包括游客、工作人员、留学生和长期居住的侨民等几部分。

   根据国家统计局资料,中国内地公民出境人次从1995年的452万增加到2014年的1.1亿,20年内增加了24倍。表1显示了近十年内中国内地公民出境人次增长情况汇报,年均增幅约为15%。③也能 注意的是,表1中显示的是出境人次而是是不是出国人次。以2014年数据为例,出境总人次超过1.1亿,除去赴港、澳、台旅游的6682万人次,中国内地公民出国旅游人次为40440万 人次。④尽管没办法 关于各年份公民出国人次的统计数字,⑤但在出境人数迅猛增加的情况汇报下,出国人数的增加也是自然的。2014年,中国内地公民出境旅游超过百万人次的目的地(港澳台以外)国家有韩国、泰国、日本、美国、越南和新加坡等六国。2014年赴韩国、日本游客增幅最大,均超过40%。⑥

   2015年,中国内地公民出境人次突破1.2亿人次,中国在外劳务人员达102.40万 ,在外留学人员达170.840万 ,在近1000个国家和地区设立企业近三万家。⑦在或多或少规模难能可贵大的国家,中国公民的人数却就说。2014年,在安哥拉有20多万中国公民,占在非中国公民总数的1/4。⑧在阿联酋,迪拜的当地人约40万 ,中国人却有240万 —240万 。⑨关于海外华侨也没办法 官方统计数字。2014年8月,中国首次发布的《海外华人华侨专业人士报告》指出,海外华侨华人有100000多万人,其中改革开放后从中国大陆出去的华侨华人近10000万。⑩导致 中国国籍法规定:“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”,(11)有并且,无法统计究竟有有2个定居国外的公民自动丧失了中国国籍,有2个仍然保留了中国国籍。有外国学者估计,在国外生活的中国公民人数有10000万,包括在非洲的1000万。(12)尽管没办法 关于海外中国公民人数的确切统计数字,但以上情况汇报已充分说明,有有一个 颇具规模的“海外中国”正逐渐形成,(13)中国领事保护的服务对象群体庞大。

   (二)领事保护案件数量增加,公众对领事保护服务期望值提高

   随着中国公民出国人次的不断增加,外交部和驻外使领馆解决的领事保护案件总数也在持续上升。10004年、10005年和10006年分别为2.0364万起、2.929万起和3.140万 起。(14)10007-2010年,平均每年案件总数保持在3.40万 起左右。(15)2015年7月,外交部首次在官网宣布了2012-2014年的领事保护案件数据,分别为3.6821万起、4.1703万起和5.95240万 起。(16)2015年,解决近八万起领事保护与协助案件,其中包括上百起重大领事保护案件,撤离战乱和自然灾害地区中国公民100000余人,安全营救遭绑架劫持人员1000多名。(17)

   或多或少类型的领事保护案件增幅很大。2014年,社会治安、出入境受阻、经济和劳务纠纷案件位列前三位。上述三类案件总和为7851件,约占详细领事保护案件的55%,同比增长12.有有一个 百分点。(18)2015年,还是这三类案件占据 前三位,但顺序稍有变化,出入境受阻类案数量最多,社会治安类案件其次,经济和劳务纠纷案仍居第三位(见下页图)。其中,出入境受阻案件771000件,同比增长165%。不得劲是在游客集中的韩国(济州岛)、马来西亚等互近国家和地区,游客入境受阻案件呈现爆发增长态势,分别为41000件(增幅163%)、1523件(增长14倍)。社会治安类案件6487件,主要涉及偷盗抢劫、人身伤害、绑架勒索等;经济和劳务纠纷类案件4844件,主要涉及劳资纠纷、拖欠工资、商业合同纠纷等。上述三类案件总和为1.9081万件,约占详细领保案件的61%,同比增长143%。(19)

   领事保护案件除了数量好快增加外,案件类型也更僵化 多样,解决难度加大。其中或多或少案件如经济和劳务纠纷、非法移民和经商、渔船抓扣等就其根本与我国现在占据 的发展阶段有关,是国内治理什么的问题的“外溢”表现,也是领事保护实践经验充裕的发达国家所不曾面临或很少碰到的什么的问题,(20)哪些什么的问题解决起来牵涉多方,费时费力。

   在出国人员总数大幅增加的背景下,涉及几十、几百、上千甚至上万中国公民的大规模领事保护案件频频占据 ,且不时多点一同爆发,给领事保护工作带来了巨大压力。(21)大规模案件也能分为五种情况汇报:五种导致 所在国突发自然灾害或局势动荡所导致 的撤离行动,如表2中列出的近十年来中国政府组织的17次撤侨行动,共撤离了六万多名中国公民。這個事件的解决确实持续时间不长,但工作淬硬层 大,也能 动用几滴 人力物力;另一类是因中国公民集体性的违法违规行为或所在国五种法制不完善所导致 的大规模抓捕行动。哪些行动是是不是居住国执法部门专门针对中国人的,有的则是针对所有外国人的。近两三年来,此這個件频频占据 ,其中包括2013年6月,在加纳大规模治理非法采金行动中,169名中国采金人员被抓扣;(22)2014年12月,安哥拉警方以打击非法移民和非法务工为由在首都罗安达采取联合行动,抓扣了上千名外国公民,包括1000多名中国人;(23)同月,肯尼亚警方逮捕了77名被控从事计算机网络犯罪活动的中国公民;(24)2015年7月,1000多名中国伐木工人在缅甸被判重刑;(25)同月,菲律宾移民局逮捕了191名从事网络赌博的非法中国劳工,(26)等等。這個事件解决起来确实不如前一类淬硬层 大,但持续时间较长,也也能 投入几滴 时间和精力。

   图 2015年领事保护案件分类统计(单位:件)

   资料来源:《2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况汇报》,2016年5月5日,http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t131000879.shtml,2016-05-10。

   民众对领事保护服务的期望值不够。中国驻外使领馆常常接到公民打来的求助电话,有时尽管什么的问题难能可贵严重,但对方往往会要求使领馆派人过去到现场帮助解决。(27)此外,迫于压力,或多或少驻外使领馆在解决公民在国外违法违规事件时“偏袒此人 人”,极力说服驻在国有关方面对违法的中国人从轻处罚或免于处罚。笔者2012年在非洲调研时得知,曾有中资公司用假发票逃税,数额巨大,被驻在国警方逮捕。中国驻当地使馆知道情况汇报后,立即派人前往交涉,此人 获保释。为了顺利解决中国公民因携带违禁品出境或从事或多或少非法交易被扣事件,或多或少驻非国家的使馆聘请了专门人员(兼任翻译)来解决,并在实践中形成了一整套“行之有效”的工作流程。一旦有中国人因携带象牙制品出境或象牙交易被抓扣,非洲国家的执法机构就会通知这位专门人员代表中国使馆前去帮助涉案中国公民录口供、摁手印。有并且,专门人员安排涉案此人 住旅馆。第三天开庭,专门人员帮助中国公民上交罚金,获释。或多或少解决土办法虽暂时解决了什么的问题,但从长远看滋长了民众对领事保护的“非分要求”,使得领事保护的需求量更大,更难以满足。

二、中国政府在领事保护方面的外交投入有限

   领事工作是外交工作不可分割的且日益重要的组成部分。与中国整体外交经费投入和人员投入一样,(28)中国政府在领事保护方面的投入也很有限。

   1.资金投入。10005年并且,中国领事保护并无专项经费,常常是领导批示,特事特办,中央财政单独拨款。从新中国成立初期直至改革开放前,中国公民出国人数很少。1952-1978年,中国公民因公、因私出境人数总和240万 人次,平均每年一万人次左右。(29)除或多或少特殊情况汇报外,领事保护案件难能可贵多。20世纪1000年代中国从印度尼西亚撤侨事件是目前也能查到的最早的领事保护经费特事特办的例子。当时因印尼排华活动,中国政府不得不派船接回华侨。从191000年2月至当年秋,中国政府从印度尼西亚接回六万多名华侨,接待华侨的费用超过10000万美元。华侨事务委员会就接待安置归侨的预算专门向国务院上呈报告,中有 了派船接运,建设农场、新建学校等项目。据档案记载,该项工作综合计算,“国家也能 投资一亿零二百零七万七千一百六十五元,其中外汇三千一百五十一万港元,折合美元约五百四十三万元”。(1000)

1978年改革开放后,直到20世纪90年代,尽管出国人数在增加,但外交部和驻外使领馆每年解决的领事保护案件数量必须1000起。(31)进入21世纪后,情况汇报占据 了很大变化。随着“走出去”战略的实施,海外中国企业和公民数量好快增加,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 中国外交 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/114155.html 文章来源:《国际政治研究》 2016年04期